对“合规性评价”审核重点和风险控制的探讨

                                            陆昌淼

一、对GB/T24001-2004标准4.5.2条款的理解

（一）4.5.2条款的增订突出了合规性评价的重要性

GB/T24001-2004标准对1996版标准的“4.5.1监测和测量”中将定期评审法律法规遵循情况的要求，单独分出来，增加一个专门的要素“4.5.2合规性评价”，以强化并提高组织的环境管理体系（EMS）结构对法律法规和其他要求符合性的水平，这是顺应当前世界各国环境保护工作持续发展和不断深化的结果。

2004年9月15日， IAF技术委员会发布了白皮书《管理体系合格评定与法规符合性之间的关系》。其目的是：识别出ISO14001:2004标准中与法规符合性直接相关的各项要求，探索认证评审中应该覆盖的内容，以支持国家、社会利益和相关方的合理期望，控制某些已获得EMS证书组织发生环境事故或者被查处未能符合法律要求时给社会产生的恶劣影响。

ISO14001的认证是确认组织已建立一套有效环境管理体系（EMS），确保组织具有持续的满足法规要求的能力。认证不能替代和保证法律符合性，正如ISO19001质量管理体系QMS认证，通过认证的是产品质量体系，而并非产品质量符合要求。

按过程分析；质量管理体系QMS输入是顾客的要求，输出是满足顾客对产品质量的要求。而环境管理体系（EMS）输入是法律法规和相关方的其他要求，法律法规是国家、人民意志的行为规范和表现，输出是满足法律法规和相关方的其他要求。保护环境就是保护生产力、保护人类，改善环境就是发展生产力、造福人类。环境管理体系（EMS）实施的有效性，重点应体现在满足这些要求的程度，法律符合性是基本的、最低的要求，但不是唯一的。

ISO14001要求组织做出遵守法律法规的承诺，并在体系(EMS)建立和持续改进过程中予以实现，一般企业首先重点实现与重要环境因素相关的法律法规，并非指所有与环境因素相关的全部法规，这里必然会存在不同性质和不同程度的不符合，这是正常的。在认证实践中，有些组织向认证机构提供了关于全部都 “符合”适用法律法规的自我声明，这种声明不切合实际，也不可信。如建筑施工作业，大多存在不同程度的扬尘排放，不符合《中华人民共和国大气污染防治法》第三十六条的要求。所以对组织现实中局部的、轻微的、暂时的法律不符合，可不作为颁发证书或保持认证资格的先决条件，但是对环境有重大影响、潜在的或现实的法律不符合，具有认证风险，应一票否决，直接评为重要环境因素进行有效控制，它是决定能否通过认证注册的先决条件。

在2005年12月3日颁布的“国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定”中，明确提出了增强环境执法的要求，加强完备环境执法监督体系建设；切实提高环境执法监督的实力；完善联合执法机制和合力；尽快建立起内部监督、层级监督、外部监督“三位一体”及时、高效、公正、诚信环保执法的监督管理体系。ISO14001：2004标准4.5.2条款是企业的“自我决策、自我控制、自我管理”自激、自律、自警的环境行为，将企业环境执法的内部监督管理融于企业的全面管理之中。EMS是企业环境执法内部监督管理的最佳形式。

由此可见，搞好“合规性评价”的审核和审定，对控制审核、认证风险具有重要意义。

（二）几种执法评价类型

“合规性评价”可分组织内部合规性评价、外部执法机关的企业环境行为评价和认证机构对组织合规性评价的审核和评估三类；

1.组织内部合规性评价4.5.2：全面评价企业遵循法律法规和应遵守的其他要

求，是环境管理体系(EMS)的PDCA运行模式中重要环节检查(C)；是以客观事实为依据，法律法规和其他要求为准则，对过程进行监测和测量，全面的对企业的环境行为进行充分的、有序的，文件化的、可验证的合规性评价过程，并报告其结果；也是国家“三位一体”环保执法监督管理体系中的内部监督。

评价工作涉及环境监测、监察、统计、污染控制。在评价工作中为组织和代表

组织的全体员工是产生环境行为的主体，既是遵守法规的执行者、也是监督者，他们最清楚企业实际情况，这里领导是关键，全员参与是根本，唯有激发企业内部的积极性和责任感，采用先进的系统管理方法，执法评价工作才能有效实施。

在欧、美、日等发达国家，企业内部评价已形成制度，大多自觉发布环境报告，

向社会公开企业遵守法律法规情况等环境信息，保障人民群众的环境权益，化解因污染问题引发的环境纠纷，改善了企业的环境和产品形象，提高了企业信誉，关系到企业的生存和发展，这是环境管理制度的一次独特创新，现代环境管理模式的一种新变革。

2.外部执法评价： 企业环境行为评价是环保部门将企业遵守环保法律法规的

情况，以直观明了的形式向社会公开的环境管理手段，是当前提高环境监管效率、发挥公众参与和社会监督的作用，促进企业污染防治的有效措施，也是我国环境政策和管理制度的改革与创新。

(1)评价对象：包括严重超标和超过总量控制指标排污的企业、使用有毒有

害原材料的企业、群众反映强烈的排污企业、在当地有重要影响的企业（包括服务业企业）和其它重点污染源。

(2)评价方式：按照一定的程序和指标，对企业环境行为进行综合评价定级。

(3)评价原则：统筹规划，扎实推进；因地制宜，突出重点；程序严密，

公正透明；动态管理，持续改进。

(4)评价准则：国家环境保护总局发布的环发（2005）125号附件

(企业环境行为评价技术指南)        

(5)评价步骤：分准备、评价、公开、持续实施四个阶段。

(6)评价指标：根据环发（2005）125号附件，指标体系主要分：

l         环境守法或违法行为，包括行政处罚情况；

l         污染排放行为；

l         环境管理行为；

l        杜会影响行为，包括公众投诉，突发环境事件（分为一般、较大  重大、特别重大突发环境事件四类）；

        (7)评价结果；

                   企业环境行为分级标准：颜色等级

3.认证机构的审核、评估：

认证机构以ISO14001:2004标准和法律法规为准则，派出审核组，现场审核组

织建立的环境管理体系，包括合规性评价，然后再根据企业“合规性评价报告和记录”、审核员现场审核的实际情况和带回的内、外部有关法规符合性证据，评估企业建立的环境管理体系能否持续保持法规符合性的遵循能力。有效的环境管理体系(EMS)是基础、是工具，提高组织法规符合性遵循能力和自我监督管理的水平，以支持企业持续符合法规的要求。

在环境管理体系中，从4.2环境方针对遵守法律法规作出承诺开始，通过策划、实施运行和监测(PDC)各要素，到改进(A)4.6管理评审, 保证法律法规的符合性始终是贯穿标准的一条主线。

内部合规性评价，认证机构的审核、评估，外部执法评价三者关系和区别如下表：

（三）合规性评价程序

为了更好地履行遵守法律法规要求的承诺，除要求组织建立、实施并保持一个或多个程序，定期评价对适用法律法规的遵循情况外，还增加了“应评价其他要求遵循情况，也可另外制订程序，分别进行评价”的要求。程序内容应完整、充分。

（1） 评价的覆盖范围

法律法规和其他要求内容的覆盖范围，是指所有与组织的环境因素和环境影响相关适用的法律、法规和其他要求。覆盖范围不应遗漏，尤其是与重要环境因素和有重大环境影响相关的法律法规和其他要求。

    （2）评价内容

组织的“合规性评价”是指企业自我评价组织的环境行为符合法规的程度，组织识别选取适用的法规以及法规条目繁多，环境行为产生于企业的所有组织和所有员工，范围广，内容也多，组织的评价内容应充分，既要照顾全面、又要重点突出。但审核员到现场审核和认证机构评估时，在有限时间内，不可能对每个法规、每个条目逐一进行，更不可能对组织的所有相关部门和员工的环境行为进行抽样评价，因此要重点突出，如：与环境因素相关的法规中要突出与重要环境因素相关的；环境影响要突出重大环境影响；法规中有推荐性的和强制性的内容，评价要突出强制执行的法规和标准；环境问题有地域性，如北京市的要求要严于其它城市，地方环境标准严于国家标准，所以重点应突出地方的法规；其他要求应突出相关方强烈要求的。

环境行为是人们活动产生的，环境污染由操作人员控制，由责任部门或岗位管理人员管理，所以“合规性评价”审核，应根据法规中强制执法的条目要求，重点关注有可能产生重大环境影响的重要环境因素、以及相关的重要岗位（部门）和员工环境行为的法规符合性，并解决相关方有较强烈要求的地区环境污染和生态破坏问题。

EMS的审核评价，要重点突出对遵守法规行为管理和控制能力有紧密联系的要素，并且要体现PDCA的循环活动。评定的内容应侧重：

策划（P）：4.3.2法律法规如何应用于控制重要环境因素和重大环境影响。

实施（D）：4.4.6/4.4.7实施运行中对执法和污染事故预防和控制，应用过程方法进行全过程的控制，包括各种类型的污染预防，如工艺、设备、制度、程序、横向组织和层次的职责，管理者和广大员工实施运行情况。

检查（C）：4.5.1监测和测量：对过程进行监测和测量，要包括各项执法有关的关键性参数和环境绩效参数，监测分企业内部自我日常监控、在线监控和当地外部执法监控，以自我监控为主，外部监控为辅。4.5.3不符合、纠正措施和预防措施：当发现不符合法律、法规和其他要求的时，采取相应的纠正和预防措施。

改进（A）4.6管理评审：将法律法规遵循情况纳入管理评审，纠正违规，是自我评定，自我决策的关键。4.3.3 目标指标和管理方案：建立与评审环境目标时，应考虑法律与其他要求。通过设立目标和指标，纠正偏离法规要求的环节，确保符合法律。

（3） 评价的方法

包括查阅文件、记录，现场查验，面谈。评价的方式可以采用顺向追踪、或逆向反查各相关要素，也可以抽样。规模大的组织，可以分层次进行评价。

“合规性评价”是一种通过现场审核发现，获取客观遵循或违背法规的证据，再根据审核发现的客观证据进行“合规性评价”的活动。由于每一个组织的产品、活动、服务的特点和客观环境特点、组织机构的大小以及应满足的法规要求情况，千差万别，所以评定的准则、方法也有所不同，要根据实际情况，灵活掌握，没有一套固定的格式和表格。重要的是应严格防止过于粗放的现场评审，忽略了重要环境因素和重大环境影响相关法规的符合性遵循情况、重要岗位和重要岗位人员实施运行控制情况，以及评价证据的收集。

总之，要以客观事物为依据，掌握主要矛盾----重要环境因素和重大环境影响、矛盾主要方面----易产生污染事故和危害的薄弱环节。

（4）评价的频次、评价时机

    IAF白皮书要求： 认证机构在颁发认证证书前，对组织的环境

管理体系与标准要求的符合性进行评价的同时，对与之相关的法规符合性要进行评价，在未能判定符合性的情况下不能授给认证证书，同样在证书有效期内要确保符合性得到保持。

审核组在初审、监审和复评中要依据标准对法规符合性的要求去评价组织的EMS，并收集组织在体系实施中的法规符合性和持续保持的证据。所提供的评价证据不只是计划的内容或预期的结果。

组织评价的频次，一年内不得少于一次。

组织评价的时机，应在组织管理评审和审核组初审或监审前进行。

“合规性评价”是一项定期进行的活动，而不是一劳永逸，尤其在新的法律法规和其他要求出台或更新时，要及时进行。

（5）评价人员的能力、资格

评价人员的知识水平、教育、培训及经历应能：

·了解组织的环境因素和环境影响。

·了解组织的环境管理体系如何去控制这些因素和影响，从而达到目标指标。

·了解组织适用的法律法规和其他要求。能评价法规符合性和发现与法规不符合的问题。

·能判定在控制环境因素和环境影响方面是否有效，了解环境风险预警和防护。

因此，仅利用短期的课程传授上述知识是不够的，评价人员的能力还应具备这些领域的相关工作经历。

（6）评价的结果和记录

ISO14001-2004标准新增加了保存对适用法律法规评价和其他要求评价的结果和记录的要求。

记录是阐明所取得的结果或提供所从事活动的证据的文件，但不是合规性评定的惟一证据。

认证机构为了避免对法律不符合带来的风险，有针对性地去收集有关法规符合性的证据，去评估法规的符合性，并做出是否能推荐/持续保持认证注册的结论。

下面简要地列表予以说明：